王庆林、济南市市中区人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)二审行政裁定书

山东省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）鲁行终48号

上诉人（原审原告）王庆林，男，1955年2月23日出生，汉族，住济南市市中区。

委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区经八路122号。

法定代表人王勤光，区长。

委托代理人张雷，济南市市中区人民政府法制办公室工作人员。

委托代理人马福林，山东泉泽律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）济南市国土资源局市中分局，住所地济南市二环南路3456号。

法定代表人刘书业，局长。

委托代理人张鲁晟，该局工作人员。

委托代理人赵开勇，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府陡沟街道办事处，住所地济南市市中区党杨路陡沟村北1号。

法定代表人王恩东，主任。

委托代理人田洪祝，济南市中正荣凯法律服务所法律工作者。

上诉人王庆林因诉被上诉人济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）、济南市国土资源局市中分局（以下简称市中国土分局）、济南市市中区人民政府陡沟街道办事处（以下简称陡沟街道办）责令交出土地通知一案，不服济南市中级人民法院于2016年9月22日作出的（2016）鲁01行初191号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

上诉人王庆林向原审法院诉称，其在济南市市中区陡沟街道办岳而村通邵而村的路边位置合法拥有房屋。因二环西路南延道路工程建设，原告房屋被纳入征收拆迁范围。2016年3月11日，济南市市中区重点道路工程建设指挥部、市中国土分局、陡沟街道办在原告未与征收单位达成补偿安置协议的情况下，共同向原告作出《责令限期交出土地通知书》，通知原告3日内清理地上附着物并交出土地。该通知书缺乏事实和法律依据，违反法定程序。济南市市中区重点道路工程建设指挥部是市中区政府设立的临时机构，其作出的违法行为应由市中区政府承担责任。原告提起行政诉讼，请求人民法院：1、撤销济南市市中区重点道路工程建设指挥部、市中国土分局、陡沟街道办于2016年3月11日共同作出的《责令限期交出土地通知书》；2、诉讼费由被告承担。

原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”。本案中，因二环西路南延道路工程建设，原告房屋被纳入征收拆迁范围。2016年3月11日，济南市市中区重点道路工程建设指挥部、市中国土分局、陡沟街道办共同向原告作出《责令限期交出土地通知书》：“为建设济南市二环西路南延道路工程，2014年10月，济南市国土资源局征收岳而村地块土地总面积277.194亩，全部征为国有建设用地并完成补偿。根据征地补偿协议约定，征收范围内应在2015年11月30日之前清理地上附着物交付土地。你处位于岳而村104国道路南的房屋为征收范围内土地附着物，因工程施工需要，现再次通知你于三日内清理地上附着物并交出土地。”该通知书是在土地征收实施过程中，参与征收补偿工作的相关行政机构、机关作出的督促原告履行义务的催告通知，并未设立、变更、消灭原告的权利和义务，对原告的合法权益明显不产生实际影响。因此，原告王庆林对该通知书提起的行政诉讼应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告王庆林的起诉。

王庆林不服原审法院裁定，上诉称：1、涉案通知给上诉人设定了义务，对上诉人的合法权益产生实际影响。被上诉人作出的涉案通知称“为建设济南市二环西路南延道路工程，岳而村地块土地面积277.194亩全部征为国有建设用地并完成补偿”，但事实上征收补偿工作尚未完成，包括上诉人在内的部分被征收人尚未签订补偿协议，更未领取补偿款。被上诉人的上述陈述缺乏事实基础，否定了上诉人对房屋和土地的权利。在此基础上被上诉人责令上诉人“清理地上附着物并交出土地”本身就是给上诉人设定的一项义务，是三被上诉人对上诉人作出的行政决定，当然对上诉人的合法权益产生实际影响。2、上诉人未履行涉案通知中的义务导致了房屋被强制拆除的后果。被上诉人于2016年3月11日作出涉案通知，于2016年3月25日将上诉人房屋强制拆除。显然其在涉案通知中所称“现再次通知你清理地上附着物并交出土地”是在责令上诉人交出土地。而上诉人未及时交出土地的事实后果就是涉案房屋被强制拆除。因此涉案通知完全是针对上诉人作出的行政处理决定，对上诉人设定了义务及不履行义务的后果，并非原审法院所认定的“并未设立、变更、消灭原告的权利和义务”的行为。综上，涉案通知对上诉人的合法权益产生实际影响，原审法院认定事实和适用法律严重错误。请求撤销原审法院裁定，判令原审法院继续审理本案；本案诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人市中区政府在向本院寄回的《二审行政案件诉讼要素表》中明确表示对原审法院裁定无异议。并认为，1、上诉人要求撤销的通知书，对上诉人的合法权益明显不产生实际影响；2、实际上也没有证据证明该通知书对上诉人的合法权益产生了影响；3、该通知书未告知上诉人不交出土地的法律后果及救济措施，因此只起督促作用。

被上诉人市中国土分局未向本院提交书面答辩意见，但在向本院寄回的《二审行政案件诉讼要素表》中明确表示对原审法院裁定无异议。

被上诉人陡沟街道办未向本院提交书面答辩意见。

本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）第四十五条规定，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。该规定显示，“责令交出土地”行为系在土地征收过程中，行政主体为了使被征收的农村集体土地转移占有，实现行政征收的目的，而向特定对象作出的行政行为。本案中，被诉《责令限期交出土地通知书》系由被上诉人济南市市中区重点道路工程建设指挥部、市中国土分局、陡沟街道办共同向上诉人作出，主要内容是要求上诉人在特定时间内“清理地上附着物并交出土地”。因此，虽然本案被诉行为是以通知的形式作出，且未告知“拒不交出土地”的法律后果，但并不能改变该行为系行政主体为了行使行政管理职权而向特定相对人作出的具有强制性的行政行为的属性，也不能据此得出该行为未对上诉人的权利义务产生实际影响的结论。原审法院以本案被诉行为对上诉人的合法权益明显不产生实际影响为由，裁定驳回上诉人的起诉，属于适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：

一、撤销济南市中级人民法院作出的（2016）鲁01行初191号行政裁定；

二、本案指令济南市中级人民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

审　判　长　　许　琳

代理审判员　　蒋炎焱

代理审判员　　俞春晖

二〇一七年三月十五日

书　记　员　　蒋巧菲